¿Apoyar o combatir la reforma tributaria?

Del superavit al déficit: en el transcurso de unos pocos años, Costa Rica ha pasado de una posición de superávit fiscal a una de persistente déficit de alrededor del 5% del PIB.  Para cerrar esta brecha, el gobierno propuso una reforma tributaria que pretendía recaudar alrededor de 2 puntos del PIB y recientemente llegó a un acuerdo con el principal partido de oposición para introducir 17 cambios en el proyecto original, con el propósito de hacer más progresiva la reforma (es decir, para incrementar la contribución relativa de los grupos de más altos ingresos).

Quienes se oponen a la reforma han propuesto tres argumentos para ello:

1. Que la reforma es regresiva, especialmente por la importancia que tienen dentro de ella el impuesto al valor agregado.
2. Que la reforma tendrá un impacto negativo sobre la actividad económica (a lo que a veces se agrega que no se deben subir impuestos en medio de una recesión económica)
3. Que la carga tributaria en Costa Rica ya es muy alta y que lo que se requiere para reactivar la economía es más bien bajar los impuestos.

Ninguna de estas críticas tiene fundamento.  

Sobre la regresividad: al analizar los méritos de una reforma tributaria, no tiene sentido comparar la reforma propuesta contra un sistema ideal que nunca ha existido.  La comparación relevante es contra el sistema que existe en la actualidad y que la reforma pretende transformar.  Hecha esta aclaración, la reforma propuesta, aún es su texto original, el claramente progresiva: elimina exoneraciones en los impuestos al consumo que benefician, de manera desproporcionada, a los grupos de ingresos medios y altos, y grava formas de ingreso hasta ahora exentas y que en buena medida también se concentran en grupos de ingresos altos.  Esto ha sido ratificado por los estudios del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la UCR, así que no hace falta creerle al Ministerio de Hacienda para verificarlo.  Los cambios en el proyecto tributario acordados en el pacto Chinchilla-Solís vienen a hacer aún más progresiva la reforma.

Sobre la supuestamente alta carga tributaria: cualquier comparación cuidadosa con países de ingreso semejante al de Costa Rica lleva inevitablemente a la conclusión de que a) los ingresos del gobierno central como porcentaje del PIB son relativamente bajos en Costa Rica b) la carga tributaria total, es decir, incluyendo las cargas sociales, también es relativamente baja.  En este punto, hay que tener cuidado con comparaciones engañosas: algunos países tienen ingresos por la explotación de minerales (tanto royalties como utilidades generadas por empresas estatales), en algunos casos la seguridad social es privada, Panamá tiene los ingresos del Canal.  El punto es que si la comparación se hace de manera técnicamente correcta (comparando peras con peras) el resultado es que comparativamente hablando, la carga tributaria en Costa Rica es baja.  Y ciertamente, nuestra economía no está en recesión: está creciendo a un ritmo del 4% anual.

Finalmente, carga tributaria y el crecimiento económico: la afirmación de que bajando los impuestos sube el crecimiento no tiene respaldo empírico.  Se podría hacer una lista interminable de ejemplos, pero es claro que algunos de los países con carga tributaria más baja se encuentran entre los países más pobres del mundo, y sin ninguna tendencia a salir de allí (Haití) mientras que si se estudia, por ejemplo, la historia económica de Estados Unidos es claro que los períodos de crecimiento (la post Guerra, el gobierno de Clinton, entre otros) han estado con frecuencia asociados a incrementos de los impuestos, mientras que las rebajas tributarias del los años de Bush  fueron el preludio de la gran recesión.

Descartadas estas tres críticas a la propuesta tributaria del gobierno y, ahora, del PAC, ¿debemos concluir que la reforma merece nuestro apoyo?

Los dos efectos de la reforma

Para responder a esta pregunta, es útil separar dos efectos de la reforma.  Por una parte, la reforma cambia la distribución de la carga tributaria, incrementando el porcentaje aportado por grupos de ingresos relativamente altos.  En otras palabras, tiende a hacer que el sistema tributario sea más justo (en el sentido de progresivo) y en mi opinión, desde este punto de vista, la reforma merece el apoyo de la ciudadanía (me refiero, claro, a los grandes lineamientos, pues el detalle del nuevo texto de la reforma aún no es conocido).

Por otra parte, la reforma incrementa los ingresos tributarios.  Desde este punto de vista, la respuesta es un poco más complicada.

Por supuesto que si los ciudadanos queremos ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios públicos, así como incrementar la inversión pública, tendremos que pagar por ello con mayores aportes tributarios.  Sin embargo, recordemos que, con la excepción del impuesto que se ha propuesto para financiar la seguridad ciudadana, los nuevos ingresos que generaría la reforma tributaria no tienen el propósito de financiar la expansión o mejora de los servicios públicos, sino la de reducir el déficit fiscal.  Es oportuno, entonces, recordar por qué y cómo pasamos de un pequeño superávit a un importante déficit fiscal.

La política fiscal frente a la crisis.

Empecemos por decir que la bonanza tributaria generada antes de la crisis del 2008 se usó prudentemente.  Se redujo la deuda pública y se creó un superávit, abriendo así campo para incrementar el gasto (y la deuda) si en algún momento ello llegaba a ser necesario.  Y ese momento llegó justamente con la crisis: para compensar la caída en la demanda privada, y para proteger del impacto de la crisis a los grupos de menores ingresos, el gasto público creció.  Al mismo tiempo, como consecuencia de la crisis, los ingresos disminuyeron, y el superávit se transformó en défit.

Esto es exactamente lo que había que hacer, tanto desde el punto de vista de la solidaridad con los grupos de menores ingresos, como desde el punto de vista del estímulo a la actividad económica.  En cuanto al primer punto, las investigaciones del Estado de la Nación concluyen que el gasto social contribuyó a disminuir el impacto de la crisis económica sobre los grupos de menores ingresos (en otras palabras, la pobreza hubiera sido mayor sin ese gasto) mientras que, en términos comparativos, la contracción experimentada por la economía costarricense fue pequeña y el inicio de la recuperación fue pronto.

Hasta aquí, todo parecería ir muy bien.  Si entramos en mayor detalle, vemos que desde el punto de vista social, los motores del incremento del gasto fueron las transferencias sociales condicionadas y el aumento de la cobertura y el monto de las pensiones del régimen no contributivo.  Estos son incrementos temporales, ya que conforme se reactive la economía y se reduzca la pobreza, la necesidad de transferencias condicionadas disminuye, y a lo largo del tiempo el número de personas que no contribuyeron a un fondo de pensiones tenderá a disminuir, porque la cobertura de estos sistemas ha aumentado de manera importante.

Pero hubo otro motor del gasto: el incremento del costo de la planilla del sector público, motivado por nuevas contrataciones y por un significativo aumento de los salarios de los profesionales en el sector público.  Y llegados a este punto, las cosas ya no pintan tan bien:  el incremento temporal de los gastos y el déficit para contrarrestar la caída temporal de la demanda privada es algo perfectamente razonable.  Pero aquí estamos hablando de gastos recurrentes, financiados con deuda.

Una parte de este incremento fue el resultado de una decisión del Ejecutivo: contratar más personas.  Otra fue, en buena medida, el resultado de reglas sobre las que el Ejecutivo no tiene control: un ajuste técnico del salario de un grupo reducido de funcionarios resultó, debido a un complejo conjunto de regulaciones y acuerdos que ligan los salarios de un grupo de funcionarios a los de otros grupos, en un ajuste para decenas de miles de trabajadores.

Nótese que no argumento que las nuevas contrataciones fuesen innecesarias, ni que los aumentos fuesen injustos.  Señalo simplemente que se incrementaron gastos recurrentes sin tener los ingresos tributarios necesarios para pagarlos. Y, agregaría, sin que los ciudadanos hayamos sentido un cambio significativo en la calidad de los servicios que recibimos del estado.

Una propuesta incompleta

Llegados a este punto en que creo que se justifica una crítica a la reforma propuesta por el gobierno, por incompleta. 

Nuestra normativa expresamente prohíbe financiar gasto corriente con deuda, pero esta norma ha sido ignorada repetidamente sin más consecuencia que dictámenes negativos de la Contraloría General de la República a las liquidaciones presupuestarias presentadas por el Gobierno de la República.  No hay un solo elemento en las propuestas del gobierno, hasta ahora, orientado a impedir que, en el futuro, esta normativa pueda seguir siendo ignorada impunemente.

Por otra parte, el gobierno simplemente carece de instrumentos que le permitan fijar una política salarial para el sector público en su conjunto.  Sigue siendo perfectamente posible que una resolución de un tribunal que afecte inicialmente a unos pocos trabajadores, un ajuste técnico,  una negociación en una pequeña institución autónoma  a la que nadie presta mucha atención, desate una nueva ronda de aumentos en todo el sector público, sin aportar antes el financiamiento apropiado.

En otra palabras, podríamos aprobar mañana mismo la reforma tributaria, solo para descubrir, poco tiempo después, que nuevas contrataciones y nuevos aumentos salariales se otorgan sin contar con los ingresos para pagar por ellos, ante lo cual un nuevo ministro de hacienda nos diría que el gasto ya se hizo, que es imposible echarlo atrás, y que los impuestos deben aumentar de nuevo.

Cierto es que no todas las reformas se pueden aprobar al mismo tiempo.  Pero quizá deberíamos pedir al gobierno que, junto a su propuesta tributaria, ponga en discusión propuestas que promuevan (“garanticen” sería mucho pedir) un manejo más responsable de la hacienda pública en el futuro.  En particular, resulta indispensable contar con instrumentos que permitan definir una política salarial para el sector público en su conjunto, y con normas que efectivamente impidan, salvo de manera excepcional y temporal, financiar gasto corriente mediante deuda pública.

Los incentivos del gobierno

Un último comentario.  Es perfectamente comprensible que la prioridad del gobierno sea el aumento de los ingresos.  Sin embargo, debemos ser conscientes de que una vez aprobados ingresos adicionales, el gobierno no tiene prácticamente ningún incentivo para aprobar medidas de disciplina fiscal.  Si los ciudadanos queremos un equilibrio fiscal sostenible, el momento para demandar esas medidas es ahora.